為落實(shí)民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則，切實(shí)保護(hù)投資者合法權(quán)益，3月11日，證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合研究發(fā)布了《關(guān)于證券違法行為人財(cái)產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，向社會(huì)公開征求意見。這意味著優(yōu)先賠償投資者制度進(jìn)入落實(shí)階段。

根據(jù)《規(guī)定》的精神，違反《證券法》規(guī)定的違法行為人因同一違法行為，需要同時(shí)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰沒(méi)款行政責(zé)任，繳納罰沒(méi)款后剩余財(cái)產(chǎn)不足以承擔(dān)民事賠償責(zé)任時(shí)，向人民法院提起訴訟，獲得勝訴判決或者調(diào)解書后，經(jīng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行或者破產(chǎn)清算程序分配仍未獲得足額賠償?shù)氖芎ν顿Y者可以提出書面申請(qǐng)；證券糾紛普通代表人訴訟中的訴訟代表人、特別代表人訴訟中擔(dān)任訴訟代表人的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)，可以代表受害投資者提出申請(qǐng)。

《規(guī)定》作出這一規(guī)定顯然是很有必要的。一方面這是落實(shí)《證券法》精神的需要。根據(jù)《證券法》第二百二十條規(guī)定，違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金、違法所得，違法行為人的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

另一方面，作出這一規(guī)定，不論是《規(guī)定》還是《證券法》，都是基于保護(hù)投資者合法權(quán)益的需要。因?yàn)樵趯?shí)際執(zhí)法的過(guò)程中，行政處罰決定的出臺(tái)時(shí)間大都先于民事判決。特別是在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，行政處罰甚至是民事訴訟的前置設(shè)置。雖然后來(lái)“兩辦”發(fā)布的《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》取消了民事賠償訴訟前置程序，但由于民事訴訟過(guò)程的艱難與曲折，行政處罰先于民事判決作出的情況并沒(méi)有發(fā)生變化。如此一來(lái)，企業(yè)上交行政罰款的時(shí)間顯然要早于民事判決的賠償時(shí)間。而一旦行政罰款金額巨大，那么企業(yè)也就沒(méi)有能力再來(lái)承擔(dān)賠償投資者的責(zé)任了。

最明顯的案例就是長(zhǎng)生生物，這家公司于2019年11月27日被深交所摘牌而退出A股市場(chǎng)。長(zhǎng)生生物因?yàn)樽庸鹃L(zhǎng)春長(zhǎng)生在疫苗問(wèn)題上造假，嚴(yán)重危害國(guó)民的身體健康，不僅被退市，更是被主管部門罰款91億元。這一罰款金額甚至超過(guò)了整個(gè)公司的凈資產(chǎn)與股票市值。本來(lái)，該公司因?yàn)橐呙缭旒賳?wèn)題而退市，理應(yīng)賠償投資者損失。但在承擔(dān)了91億元的罰款之后，也就無(wú)力承擔(dān)對(duì)投資者的賠償了。最后，長(zhǎng)生生物退市帶給投資者的損失只能由投資者自己來(lái)買單。很顯然，在長(zhǎng)生生物退市的過(guò)程中，投資者的利益并沒(méi)有得到應(yīng)有的保護(hù)。正是基于長(zhǎng)生生物的教訓(xùn)，《證券法》及《規(guī)定》作出民事賠償責(zé)任優(yōu)先的規(guī)定與安排顯然是很有必要的。

不過(guò)，從《規(guī)定》的安排來(lái)看，在優(yōu)先賠償投資者的問(wèn)題上，還是相當(dāng)?shù)姆爆嵟c復(fù)雜的。雖然《規(guī)定》確認(rèn)了優(yōu)先承擔(dān)民事賠償責(zé)任的原則，但在實(shí)際操作的過(guò)程中，還是相當(dāng)麻煩的。就提出優(yōu)先賠償?shù)纳暾?qǐng)來(lái)看，是有兩個(gè)先決條件的。一是繳納罰沒(méi)款后剩余財(cái)產(chǎn)不足以承擔(dān)民事賠償責(zé)任；二是經(jīng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行或者破產(chǎn)清算程序分配仍未獲得足額賠償。這兩個(gè)先決條件之所以說(shuō)是相當(dāng)麻煩，一來(lái)，即便上市公司還有財(cái)產(chǎn)，但有財(cái)產(chǎn)不等于有賠付能力，畢竟賬面資產(chǎn)與實(shí)際賠付能力是兩回事。二來(lái)，等賠償走到強(qiáng)制執(zhí)行甚至是破產(chǎn)清算這一步，這中間的時(shí)間與摩擦不是一般的投資者能夠承受得起的。

而在滿足上述先決條件的情況下，還需要提出書面申請(qǐng)。受害投資者可以在人民法院出具終結(jié)執(zhí)行裁定書后一年內(nèi)提出申請(qǐng)；違法行為人被人民法院宣告破產(chǎn)的，自破產(chǎn)程序終結(jié)或者追加分配程序終結(jié)后一年內(nèi)提出申請(qǐng)；超過(guò)一年提出申請(qǐng)的，證監(jiān)會(huì)不予受理。實(shí)際上，即便是證監(jiān)會(huì)受理的，證監(jiān)會(huì)也是按年度向財(cái)政部提出退庫(kù)申請(qǐng)，而不是即時(shí)向財(cái)政部提出退庫(kù)申請(qǐng)，這期間又將延誤很長(zhǎng)的時(shí)間。最后才是財(cái)政部在一個(gè)月內(nèi)完成審核工作，并將有關(guān)罰沒(méi)款退還至證監(jiān)會(huì)賬戶，證監(jiān)會(huì)在收到退庫(kù)資金后，再及時(shí)將違法行為人罰沒(méi)款退付給受害投資者。所以整個(gè)過(guò)程程序較為繁瑣且相當(dāng)費(fèi)時(shí)。

正因如此，為了切實(shí)落實(shí)優(yōu)先賠償投資者的原則，方便對(duì)投資者的賠償，可對(duì)優(yōu)先賠償投資者機(jī)制予以優(yōu)化。比如，在投資者保護(hù)基金之下設(shè)立投資者賠付基金，證監(jiān)系統(tǒng)的執(zhí)法罰款作為賠付基金的來(lái)源之一，證監(jiān)系統(tǒng)的執(zhí)法罰款直接進(jìn)入投資者賠付基金專戶而不是進(jìn)入國(guó)庫(kù)，這樣在賠付投資者時(shí)，在上市公司短時(shí)間內(nèi)無(wú)法賠付的情況下，可由投資者賠付基金專戶代為支付，以確保投資者能夠及時(shí)地得到賠償。至于接下來(lái)的找上市公司及有關(guān)責(zé)任人追討賠款甚至是清算事宜，則由投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)來(lái)全權(quán)負(fù)責(zé)，這顯然更加有利于優(yōu)先賠償投資者。（皮海洲）