提要

政策創(chuàng)新必須為民所需、解民所困，特別是事關(guān)群眾重大利益的項目土地整備，讓人民群眾感受到公平正義的同時，綜合運用政策解決群眾關(guān)心的問題同樣重要。

“有空間才能有未來”。國土空間是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的堅實基礎(chǔ)，是廣大民眾衣食住行的重要載體，也是賦能城市高質(zhì)量發(fā)展的重大生產(chǎn)力。在“雙區(qū)”建設(shè)背景下，深圳搶抓“雙區(qū)”驅(qū)動、“雙區(qū)”疊加、“雙改”示范重大歷史機遇，以綜合改革試點為牽引，縱深推進國土空間治理機制改革。

本文基于深圳市光明區(qū)土地整備機制改革探索與實踐，針對土地再開發(fā)中土地碎片化、空間統(tǒng)籌不夠等問題，解析多層次土地整備工作體系，按照“政府主導(dǎo)、市場運作、多方參與、互利共贏”原則，探索以協(xié)同、發(fā)展、法治、為民、創(chuàng)新為理念的土地整備工作機制，構(gòu)建可復(fù)制、可推廣的國土空間提質(zhì)增效實施路徑，以期為國內(nèi)其他城市存量土地再開發(fā)提供思路和借鑒。

自“強區(qū)放權(quán)”以來，光明區(qū)統(tǒng)籌土地二次開發(fā)項目422個，整合零散低效用地61.35平方公里，保障產(chǎn)業(yè)、交通、民生及水務(wù)、生態(tài)、綠化等用地40平方公里，連續(xù)六年土地整備考核全市第一。

一、堅持黨建引領(lǐng)，探索組織協(xié)同機制

在重大項目土地整備攻堅一線，需要建立健全黨建引領(lǐng)、聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，以大兵團作戰(zhàn)模式，集中力量和資源才能辦成事。一是搭建黨委統(tǒng)領(lǐng)平臺，筑牢支部攻堅陣地，以廉政監(jiān)督保障責任到位。重大項目土地整備現(xiàn)場成立指揮部臨時黨委，保證黨旗插在指揮部、支部建在工作組，層層簽訂責任書，立下“廉政軍令狀”，接受監(jiān)督。

二是實行集統(tǒng)籌指揮、綜合協(xié)調(diào)、補償談判、權(quán)屬核查等一體的“1+8+N”大兵團作戰(zhàn)攻堅模式。“1”是指成立項目推進工作組，統(tǒng)籌項目補償搬遷，監(jiān)管考核各項工作，決策核查重大異議和疑難個案。“8”是指下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組、補償政策及法規(guī)組、數(shù)據(jù)及權(quán)屬核查組、協(xié)商談判及補償安置組、規(guī)劃建設(shè)組、建筑清拆組、綜合執(zhí)法組、宣傳維穩(wěn)組8個工作組，作為執(zhí)行機構(gòu)具體開展搬遷安置各項業(yè)務(wù)。“N”是指組成N個協(xié)商談判小組，形成N個小型“土地整備機構(gòu)”，任務(wù)包干，全程“一對一”跟蹤服務(wù)促成簽約。

三是構(gòu)建“區(qū)-街道-社區(qū)”三級聯(lián)動機制。整合區(qū)、街道、社區(qū)工作力量，組建現(xiàn)場指揮部+專項工作組+協(xié)商談判小組+干部考核組+專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，覆蓋土地整備各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，全周期閉環(huán)服務(wù)。優(yōu)化區(qū)、街道責任分工。由區(qū)更新整備部門統(tǒng)籌，建立管理制度和工作規(guī)范，管控項目重要節(jié)點，指導(dǎo)項目重大難點。充分授權(quán)街道，強化街道實施主體地位，統(tǒng)一制定土地整備、利益統(tǒng)籌項目搬遷補償安置方案，統(tǒng)一啟動項目簽約時間，督促按時安全推進房屋拆除、土地清場及用地移交等。

二、堅持發(fā)展共贏，探索惠民利民機制

在重大項目土地整備攻堅中，要堅持群眾路線，按照“共享、共贏、發(fā)展”的原則，發(fā)動群眾參與，聽取群眾意見，聚焦群眾關(guān)切，解決群眾訴求，維護群眾利益，確保群眾共享土地二次開發(fā)帶來的成果。

一是深入基層聽取群眾意見，廣泛動員社區(qū)黨員、退休老干部、股份公司股民、“兩新”企業(yè)主等群眾力量參與項目全過程。在科學(xué)城啟動區(qū)項目補償安置中，走訪山口村、大松園村、羌下僑村、北山村、圳美牛場等5個居民點，征詢拆遷范圍內(nèi)480多戶業(yè)主意見，確保原村民、原農(nóng)場居民、僑民以及外來投資者等群體利益全覆蓋。

二是落實“三個五”群眾工作法。工作人員堅持落實好“三個五”，即：當好“五員”（政策宣講員、群眾服務(wù)員、拆遷談判員、一線信息員、矛盾調(diào)解員），開展“五講”（講政策、講原則、講感情、講利益、講問題），做到“五包”（包做通思想、包談判簽約、包補償安置到位、包特殊問題解決、包零投訴零上訪），用心溝通，以情動人，把群眾工作做到極致。

三是提前謀劃群眾長遠利益，切實維護群眾合法利益。將群眾眼前訴求與長遠利益相結(jié)合，針對群眾安置焦點問題，提前謀劃過渡房屋安置與設(shè)施配置，做到“比群眾多想一步”。妥善安置項目區(qū)域內(nèi)原有企業(yè)，廣泛收集企業(yè)困難訴求，用足用好各項政策，在安置保障、子女就學(xué)、務(wù)工培訓(xùn)等政策上給予傾斜，最大限度保障被搬遷人合法權(quán)益。

四是堅持各方利益統(tǒng)籌，促進多方發(fā)展共贏。政府與社區(qū)“算大賬”，算好土地規(guī)劃賬、資金安排賬，用可預(yù)期經(jīng)濟效益帶動社區(qū)居民主動參與開發(fā)，統(tǒng)籌推進片區(qū)規(guī)劃。社區(qū)與群眾“算細賬”，從社區(qū)集體經(jīng)濟情況等方面著手，算好土地確權(quán)賬、利益主體補償賬、社區(qū)集體經(jīng)濟賬等，明確城市土地利用權(quán)屬、統(tǒng)籌安排資金補償，借助用地權(quán)益再調(diào)整，全面理順社區(qū)“大村”與“小村”經(jīng)濟關(guān)系，全面化解社區(qū)由來已久的城市化征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題，保障集體經(jīng)濟發(fā)展、股民利益需求，切實讓社區(qū)群眾共享改革發(fā)展的成果，走上共同富裕之路。

三、堅持法治先行，創(chuàng)新政策運用機制

“法治興則國家興，法治衰則國家亂。”法治的根基在人民，法治的目的就在于維護公平正義，而政策創(chuàng)新必須為民所需、解民所困，特別是事關(guān)群眾重大利益的項目土地整備，讓人民群眾感受到公平正義的同時，綜合運用政策解決群眾關(guān)心的問題同樣重要。

一是堅持依法依規(guī)，必須做到有法必依、有規(guī)必行。堅持多方論證審議，從技術(shù)、組織、覆蓋面、社會影響等，進行推導(dǎo)式研究，保證補償安置方案科學(xué)、嚴謹。堅持一把尺子量到底，必須做到“口徑、標準、政策”三統(tǒng)一，堅守土地整備補償原則和當前政策法規(guī)底線，政策面前人人平等。公示每份土地整備補償協(xié)議，審計全程介入、監(jiān)督全面覆蓋，同一標尺下信息完全公開透明，讓群眾感受到公平公正。

二是因地制宜制定政策，依法制定激勵辦法。以《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》《深圳市人民政府關(guān)于推進土地整備工作的若干意見》為指南，結(jié)合項目實施出現(xiàn)的新情況、新問題，研究出臺細化準則。在不突破全市現(xiàn)行土地整備政策和土地整備補償原則基礎(chǔ)上，一次性明確項目補償包干經(jīng)費，設(shè)置限期簽約、限期騰空交房的階梯式激勵獎，“早簽約、早受益、早選房”，讓早簽約、不觀望成為風(fēng)尚。

三是堅持實事求是，綜合運用政策，創(chuàng)新解決歷史遺留問題。靈活運用政策組合。在光明區(qū)軌道13號線車輛段項目中，在全市率先采用“重點更新單元+利益統(tǒng)籌+土地整備+綜合執(zhí)法”組合政策。靈活施策處置個案。組建項目個案決策小組，當晚匯總研究協(xié)商談判小組提交項目個案，次日決策小組審議決策以會議紀要明確。運用外部移交公共利益用地政策。在中大附屬學(xué)校土地整備過程中，消除以政府為主體實施的土地整備項目和以市場為主體實施的城市更新項目之間的政策壁壘，滿足“公共項目要土地、土地業(yè)主要更新、更新項目要指標”的需求，既保障原農(nóng)場國有用地權(quán)益，又以市場方式解決原光明農(nóng)場建成區(qū)的建筑物拆遷安置問題。（譚敦舫）